모두의 제안
국민의 목소리, 새로운 시작의 첫걸음
이재명 대통령이 듣겠습니다.
오영훈 제주특별자치도지사가 추진하는 행정체제 개편은 제주의 미래를 결정할 중대한 사안으로, 도민 사회의 뜨거운 감자입니다. 현재의 1개 광역자치단체(제주특별자치도)와 2개 행정시(제주시, 서귀포시) 체제를, 주민이 직접 시장을 선출하는 3개의 기초자치단체(동제주시, 서제주시, 서귀포시)로 바꾸는 것이 핵심입니다.
오 지사 측은 이 개편이 지난 18년간 유지된 특별자치도 체제의 한계를 극복하고 실질적인 주민자치를 실현하기 위한 필수적인 개혁이라고 주장합니다. 하지만 그 이면에는 정치적 셈법, 권력 구조의 재편, 제도의 모순 등 복잡하고 민감한 논란이 겹겹이 쌓여 있습니다.
1. 공식적인 명분: '제왕적 도지사' 체제 극복과 풀뿌리 민주주의
오영훈 도정이 행정체제 개편을 추진하는 가장 큰 명분은 현행 제도의 구조적 문제 해결입니다. 개편의 목표는 명확합니다. 첫째, 시장과 기초의원을 주민의 손으로 직접 뽑아 실질적인 풀뿌리 민주주의를 실현하는 것입니다. 둘째, 도지사에게 집중된 권한을 기초단체에 분산시켜 제왕적 폐해를 막고, 행정의 효율성과 책임성을 높이는 것입니다. 셋째, 제주 전체 인구의 70% 이상이 쏠린 제주시를 동·서로 나누어 지역 간 균형 발전을 도모하겠다는 것입니다. 이는 표면적으로 매우 합리적이고 민주적인 개혁 방향으로 비칩니다.
2. 첫 번째 논란: 비현실적인 '제주시 분할'과 주민 혼란
그러나 개혁의 구체적인 방식, 즉 ‘제주시 분할’에서부터 심각한 논란이 시작됩니다. 동제주시와 서제주시를 나누는 경계가 주민들의 실제 생활권과 동떨어져 있다는 비판입니다. 예를 들어 국회의원 선거구나 특정 도로를 기준으로 행정구역을 나눌 경우, 바로 옆집임에도 소속 시가 달라지거나, 하나의 상권과 통학권을 인위적으로 쪼개는 문제가 발생합니다. 이는 관공서 이용, 교육, 교통 등 일상생활 전반에 걸쳐 큰 혼란과 불편을 초래할 수 있습니다.
더 나아가, 멀쩡한 제주시를 둘로 쪼개는 것은 ‘동쪽’과 ‘서쪽’이라는 새로운 지역 갈등의 불씨를 만들 수 있다는 우려도 큽니다. ‘제주시’라는 통일된 브랜드 가치와 역사성을 훼손하고, 2개의 시청과 시의회를 만드는 과정에서 막대한 행정 비용을 유발하는 등 실익보다 부작용이 더 클 수 있다는 지적이 제기됩니다. 이러한 이유로 정치권 내부에서조차 제주시 분할에 반대하는 목소리가 나올 만큼, 개편 방식의 현실성에 대한 의문이 크게 일고 있습니다.
3. 두 번째 논란: '잠재적 경쟁자'를 막기 위한 정치적 셈법
제주시 분할이 비현실적이라는 비판은 자연스럽게 그 이면에 숨겨진 ‘정치적 의도’에 대한 의혹으로 이어집니다. 만약 인구 50만 명에 육박하는 현재의 제주시가 그대로 기초자치단체로 부활한다면, 주민 직선으로 선출된 제주시장은 제주도 전체 인구의 70% 이상을 대표하는 막강한 정치적 위상을 갖게 됩니다. 이는 곧 제주도지사의 가장 강력한 잠재적 경쟁자가 출현하는 것을 의미합니다.
하지만 제주시를 동과 서로 나누면, 두 시장의 정치적 기반은 절반으로 줄어듭니다. 도지사에 대항할 만한 강력한 정치적 구심점의 등장을 원천적으로 차단하고, 도지사 중심의 권력 구조를 안정적으로 유지할 수 있게 되는 것입니다. 즉, ‘균형 발전’이라는 명분 뒤에는 차기 도지사 선거 등을 염두에 둔 ‘잠재적 경쟁자 제거’라는 고도의 정치적 계산이 깔려 있다는 것이 비판의 핵심입니다.
4. 가장 깊은 논란: '대도시 특례'를 피하려는 제도적 통제
정치적 경쟁자 견제라는 의혹은 지방자치법의 ‘대도시 특례’ 조항과 맞물리며 더욱 구체화됩니다. 현행법상 인구 50만 명 이상의 대도시 시장은 도지사의 지휘·감독에서 벗어나 도시계획, 주택건설 등 핵심적인 사무를 독자적으로 처리할 수 있는 ‘대도시 특례’ 권한을 갖습니다. 이는 사실상 도지사에 준하는 행정 권한을 갖게 됨을 의미합니다.
만약 제주시가 분할되지 않고 기초자치단체로 부활하면, 인구 50만 기준을 충족하여 ‘대도시 특례’를 적용받게 됩니다. 이 경우 제주시장은 도지사의 통제에서 벗어난 독립적인 시정 운영이 가능해집니다. 오영훈 지사 입장에서는 정치적 경쟁자를 넘어, 도정 운영에 사사건건 제동을 걸 수 있는 통제 불가능한 파트너가 생기는 셈입니다.
결국 제주시를 굳이 두 개로 쪼개려는 가장 핵심적인 이유는, 두 도시 모두 인구 50만 미만의 ‘일반시’로 만들어 ‘대도시 특례’를 원천적으로 차단하려는 의도라는 분석이 지배적입니다. 이는 단순히 정치적 라이벌의 등장을 막는 것을 넘어, 제도의 허점을 이용해 부활하는 기초자치단체를 도지사의 행정적 통제하에 두려는, 보다 교묘하고 구조적인 권력 유지 전략으로 해석될 수 있습니다.
5. 결론: '이율배반적'이라는 비판을 피할 수 없는 이유
이 모든 논란은 하나의 근본적인 모순으로 귀결됩니다. 바로 ‘도시기본계획 수립권’ 문제입니다. 국토계획법상 도시의 미래 청사진을 그리는 도시기본계획 수립은 기초단체장의 고유 권한입니다. 그러나 오영훈 지사의 개편안은 제주특별법의 특수성을 근거로, 이 핵심 권한을 제주도지사가 계속 유지하는 것을 전제로 하고 있습니다.
이는 ‘제왕적 도지사’의 폐해를 막겠다며 개혁의 칼을 들었지만, 정작 그 제왕적 권력의 심장과도 같은 도시계획 권한은 내려놓지 않겠다는 의미입니다. 즉, 기초단체장에게는 집행 권한 일부만 넘겨주되, 제주도 전체 땅의 용도와 개발 방향을 결정하는 ‘설계도’는 도지사가 독점하겠다는 것입니다. 이는 명백한 이율배반적 행태라는 비판을 피하기 어렵습니다.
결론적으로 오영훈 지사의 행정체제 개편은 ‘주민자치 확대’라는 긍정적 명분에도 불구하고, 비현실적인 행정구역 분할, 잠재적 경쟁자 견제라는 정치적 의도, 그리고 대도시 특례를 회피하여 핵심 권한을 유지하려는 제도적 모순이라는 심각한 비판에 직면해 있습니다. 이는 진정한 의미의 분권이 아닌, 도지사의 권력을 더욱 공고히 하기 위한 ‘계산된 분권’이라는 의심을 낳고 있으며, 제주의 미래를 위한 진정한 개혁인지에 대한 논쟁은 앞으로도 계속될 수밖에 없을 것입니다.
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