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[정책보고서3] 농촌 활력 제고를 위한 영농형·비영농형 태양광 제도 개선 방안
작성일: 2025년 6월 10일
작성자: 정성근(010-****-3344) p****@hanmail.net
1. 제안 배경: 위기의 농촌, ‘햇빛 농사’에서 희망을 찾다
대한민국 농촌은 고령화, 인구 감소, 지역소멸이라는 다층적 위기에 직면해 있습니다. 농업소득의 불안정성은 청년층의 유입을 가로막고, 기존 농업인의 이탈을 가속화하는 핵심 원인입니다. 이에 귀농·귀촌인의 안정적 정착과 농촌의 지속가능성을 담보할 혁신적 소득 모델 발굴이 절실합니다.
최근 전 세계적 기후 위기 대응과 에너지 전환의 흐름 속에서 농지를 활용한 태양광 발전은 농촌에 새로운 기회를 제공하고 있습니다. 이는 단순히 전기를 생산하는 것을 넘어, 농민이 에너지 생산의 주체가 되어 ‘에너지 주권’을 실현하고, 농업소득 외 안정적인 부가소득을 창출하는 ‘햇빛 농사’라는 새로운 패러다임을 제시합니다.
그러나 현행 법령과 제도는 과도한 규제와 높은 진입장벽으로 가로막혀 있습니다. 특히 자본과 행정 경험이 부족한 귀농·귀촌인에게는 자가 농지 활용 태양광 설치는 ‘그림의 떡’과 같습니다. 농촌에 새로운 활력을 불어넣을 잠재력을 가진 이들이 자신의 땅에서 희망을 일구기 위해서는, 불합리한 제도를 걷어내고 ‘누구나 햇빛 농사를 지을 수 있는’ 정책적 기반이 필요합니다.
2. 현행 제도의 문제점
• 과도한 대상 제한과 경직된 토지이용 규제
• 농업진흥구역(절대농지) 내 태양광 설치를 원천적으로 금지하고, 영농형 태양광마저 진흥지역 밖에서만 제한적으로 허용합니다. 이는 실제 영농 의지가 있는 귀농인이 취득한 농지가 진흥구역 내에 있을 경우, 소득 다변화를 위한 시도 자체를 원천 차단합니다1 2.
비영농형 태양광의 사업성 부재
• 농업과 병행이 어려운 소규모 자투리 농지나 휴경지에 대해, 자가 설치임에도 불구하고 전체 면적의 20~30%만 허용하는 규제로 사업성이 현저히 떨어집니다. 이는 초기 투자비 회수가 불가능하여 사실상 비영농형 태양광 사업을 포기하게 만듭니다.
복잡하고 지연되는 인허가 절차
• 태양광 설치를 위한 개발행위허가는 최소 수개월이 소요되는 복잡한 절차로, 귀농·귀촌인에게 큰 부담입니다. 지자체별로 상이한 주거지역 이격거리 규제는 자가 소유 주택 옆 농지에 설치조차 불가능하게 만듭니다3.
단기적 존치기간으로 인한 투자 불안정성
• 타용도 일시사용허가 기반 현행 제도는 최대 8년(최근 20년 이상으로 연장 추진 중)의 존치기간만 보장합니다. 이는 25년 이상 운영되는 태양광 설비의 수명에 턱없이 부족해, 투자금 조달과 장기 영농 계획 수립에 걸림돌이 됩니다3.
계통연계 인프라 부족 문제
• 송배전 선로 용량 부족으로 발전소를 지어놓고도 전기 판매가 불가능한 ‘계통연계 불가’ 사례가 농촌 지역에서 속출합니다. 이는 개인 농민이 해결할 수 없는 기반시설 문제입니다.
3. 구체적인 제도 개선 제안
① 영농형 태양광 설치 허용 대상 및 입지 전면 확대
• 대상 확대
• 귀농인·귀촌인이 직접 농사를 짓는 농지에는 일정 면적 내에서 영농형 태양광 설치를 ‘신고’로 허용합니다.
• 절대농지 및 준보전산지에도 일정 조건(차광률, 농기계 작업 편의성, 친환경 공법 등) 하에 설치를 가능하게 법령을 개정합니다.
• 자경농(자가 농지를 직접 경작하거나 관리하는 경우)에 대해서는 논·밭에 태양광 설치를 허용한 후에도 영농직접지불금을 지급합니다.
농지 훼손 및 환경 보호 방안
• 구조물 설치로 인한 농지 훼손, 토양 답압, 생태계 교란 등 우려에 대응해, 장기적 모니터링과 관리 방안을 마련합니다.
• 환경영향평가 및 사후 모니터링, 복원 의무화 등 환경 보호 장치를 도입합니다5 4.
• 주민 수용성 제고를 위해 지역 주민과의 충분한 소통과 이익 공유 모델을 마련합니다6.
② 비영농형 태양광 허용
• 비영농형 태양광 신고제 도입
"햇빛 주권"으로 농민의 땅 사용 자율권을 보장합니다
기존 농지법은 '경자유전(耕者有田)' 원칙에 따라 **"농지는 반드시 농사만 짓는다"**는 규제를 강요해왔습니다. 하지만 이제 시대가 바뀌었습니다. 농민이 자신의 땅에서햇빛으로 에너지를 생산하는 권리도 존중받아야 합니다.
핵심 제안:"햇빛 농사 선택권" 부여
• 비영농형 태양광 허용 확대
• 농민이 자율적으로 판단해 일정 면적(예: 3,000㎡ 이내)에서는 농사를 전혀 짓지 않고 태양광만 설치할 수 있도록 기준을 대폭 완화합니다.
• 예시: 논·밭의 일정면적 이내 면적에 한해 농사 여부와 상관없이 태양광 설치 허용 →"내 땅, 내가 결정한다"
왜 이게 중요할까요?
1. 에너지 주권 실현
• 과거 "농지=농사용"이라는 틀을 깨고, 농민이 땅에서햇빛을 재배하는 새로운 권리를 인정합니다.
• 대기업 중심의 에너지 시장에서 벗어나, 소농도에너지 생산 주체로 설 수 있습니다.
경자유전의 진정한 의미
• "경자유전"은 농민이 땅을자유롭게 활용해 생계를 보장받는 것이 핵심입니다.
• 단순히 벼·밀만 재배하는 시대에서,햇빛을 '수확'하는 시대로의 전환을 지원해야 합니다.
농가의 선택권 존중
• 기후 위기로 농사가 어려운 지역, 노후화로 농업을 포기한 농민도 태양광으로 생계를 지킬 수 있습니다.
• 예시: 고령 농업인은 농사 대신 태양광으로 월 100만 원 안정소득 확보 →"은퇴 없는 농촌"
안전장치:투기 방지 + 환경 보호
• 면적 제한: 신청자의 전체 농지중 일정면적의 항도를 설정 제한해 식량안보 차원에서 농지 기능을 유지합니다.
• 자격 조건: 최소 3년 이상 해당 농지를 직접 경작한 자경농만 허용해 투기성 사업을 차단합니다.
농민이 자신의 땅을 활용해 햇빛으로 소득을 창출하는 선택은 새로운 시대의 권리입니다. 단순히 규제를 푸는 것이 아니라,100년 된 농지 규제의 틀을 바꾸는 혁신입니다. 이는 ‘제2의 새마을 운동’입니다. 이제 농촌에도 햇빛처럼 밝은 미래가 열릴 때입니다.
• 농사를 짓지 않는 땅(휴경지/한계농지)에도 태양광을 ‘개발행위신고’로 설치할 수 있도록 허용합니다.
• 기존의 설치면적 20~30% 제한을 폐지합니다.
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