모두의 제안
국민의 목소리, 새로운 시작의 첫걸음
이재명 대통령이 듣겠습니다.
✅ 제안 취지
정상적으로 공사를 수행한 수급사업자가 원도급사의 자금 전용이나 책임 회피로 인해 대금을 받지 못하는 사례가 빈번히 발생하고 있습니다. 하도급법 제14조 제4항은 이중지급 방지를 명분으로 수급사업자의 권리를 구조적으로 봉쇄하는 조항으로 작동하고 있으며, 직불제도의 실효성을 회복하기 위해 다음과 같은 세 가지 방향의 제도개선이 시급합니다.
🚨 문제 요약
1. 수급사업자 보호 장치 미비
현행 지급절차는 ① 수급자 시공 → ② 발주자가 원도급자에 기성금 지급 → ③ 원도급자 전용 및 미지급 → ④ 수급자가 직불요청으로 이어지지만, 제14조 제4항은 ②의 기성금 지급만으로 '직불요건 미충족' 판단을 가능하게 합니다.
이는 수급자가 실제로 기성금을 지급받지 못했음에도, 형식상 발주자가 이미 지급한 금액이 존재한다는 이유로 보호를 받지 못하는 구조이며, 하도급법의 입법취지에 정면으로 반합니다.
대법원 2011다2029 판례는 “직불의무는 수급자에게 정산되지 않은 금액이 존재할 때에만 인정된다”는 입장을 명확히 했습니다. 그러나 실무에서는 이러한 법리 해석이 무시되고, 관행적으로 직불이 차단되는 일이 반복되고 있습니다.
특히 직불합의서가 접수되고 발주자가 이를 확인했음에도 단 1원의 정산도 이뤄지지 않는 사례는 직불제도의 기능을 전면적으로 상실시킨 대표적인 사례입니다.
2. 발주자 이중지급 부담 구조 방치
직불요건이 충족되더라도, 원도급사가 이미 기성금을 수령한 상태에서 발주자가 수급자에게 대금을 직접 지급할 경우, 이중지급 위험이 발생하게 됩니다.
현실에서는 원도급사가 법인을 폐업하거나 재산을 은닉하는 방식으로 책임을 회피하는 사례가 많아, 발주자의 구상권은 사실상 무의미하게 됩니다.
이러한 부담은 발주자에게 지급거절 또는 직불 회피로 이어지고, 결국 피해는 고스란히 수급사업자에게 전가됩니다.
제도의 실효성을 높이기 위해서는 발주자에게 책임만 전가하는 것이 아니라, 실질적 위험을 줄일 수 있는 보증공탁, 구상권 지원, 정부 보전제도 등의 병행이 필수입니다.
3. 원도급사의 반복적 책임회피
원도급사가 기성금을 수령한 후 자금 전용 또는 고의적 미지급을 하고, 이후 폐업하거나 타인 명의로 사업을 재개하는 방식으로 반복적으로 법망을 피해가는 경우가 발생하고 있습니다.
이들은 대표자 명의를 배우자나 친인척으로 바꾸어 재입찰에 참여하며, 사실상 동일한 사업을 지속합니다.
이러한 반복적 행위를 막지 않는다면 직불제도는 형식만 남고 실질적으로 보호 기능을 상실하게 되며, 시장질서 자체가 무너지게 됩니다.
🔧 개선 방안
✅ ① 수급사업자 보호 장치 강화
- 직불요건 판단 기준을 '수급자에게 실제 지급 여부'로 개정하여 실질적인 권리보호 실현
- 직불합의 후 30일 내 지급기한 명문화 및 과태료 부과 가능하도록 제도화
- 최종 공정이 단독으로 기성내역에 포함된 경우에도 직불 청구 가능토록 보완
- 소액공정(예: 3천만원 이하) 우선지급 제도 도입으로 공사 종료 전 대금확보 가능성 보장
✅ ② 발주자 보호장치 병행 도입
- 직불요청 시 기성내역·확인자 서명 포함한 지급요청서 의무화로 이중지급 방지
- 온라인 직불요청 이력 확인 시스템 도입으로 이중청구 차단
- 보증공탁제, 구상권 보조청구제, 국가보전제 등 통해 발주자의 실질적 손실 최소화
✅ ③ 원도급사 규제 강화
- 기성금 전용·직불방해 이력 2회 이상 시 3년 입찰제한 조치
- 배우자·친인척 명의 사업 재등록 시 실질 대표 동일성 기준으로 연대책임 부과
- 계약 당시 기초계약정보 제출 의무화 및 유사법인 자동 탐지 시스템 도입으로 규제 사각 해소
🔹 제도 개선의 시급성
이제라도 하도급법 제14조의 구조적 문제를 정비하지 않는다면, 제도는 사실상 선언적 조항으로 전락하게 되며 수많은 선의의 수급사업자들이 법의 보호 없이 고통을 감내해야 하는 상황이 반복될 것입니다. “정당하게 시공한 자에게 정당한 대가를 지급한다”는 가장 기본적인 정의(正義)의 원칙이 지켜지지 않는다면, 법은 누구를 위한 존재인지 다시 고민하지 않을 수 없습니다.
🎯 기대 효과
제도 개선 시, 발주자-원도급사-수급자 간 분쟁이 크게 감소하고, 행정처리 효율성도 높아질 것입니다.
정부는 불필요한 사후 구제비용(소송·보조금 등)을 줄이고, 사전 예방적 행정으로 국민 신뢰를 얻을 수 있습니다.
중소 영세사업자의 자금 경색 해소는 산업 전반의 유동성을 개선하고 연쇄 부도 리스크도 줄일 수 있습니다.
- 수급사업자 생존권 보호 → 공정시장 질서 회복
- 발주자 이중지급 위험 완화 → 직불제도 신뢰성 제고
- 원도급사 도덕적 해이 차단 → 산업 생태계 건전성 확보
- 제도 전반에 대한 신뢰와 집행력 강화 → 공공공사 안정적 수행 기반 마련
🔍 제도적 배경과 구조적 맹점
하도급법 제14조는 영세 수급사업자 보호를 위한 제도지만, 현실에서는 그 취지와 달리 이들이 피해를 떠안는 구조입니다. 특히 공공공사에서는 여러 주체가 존재함에도 최하위 수급자만 피해를 입는 일이 반복되고 있습니다.
예를 들어, 2024년 고흥군 발주 공공공사에서 수급사업자는 직불합의 체결 이후에도 단 1원의 대금도 받지 못했습니다. 발주자는 원도급자에게 기성금을 지급한 상태였고, 이후 여러가지 사유로 지급이 지연되었습니다. 원도급자는 자금을 전용했고, 수급사업자는 결국 자금경색으로 국세 2,300만 원을 고금리 신용카드 12개월 할부로 납부해야 했습니다. 이는 수급자의 신용 하락과 이자 부담을 초래했고, 이는 제도의 구조적 결함을 여실히 보여줍니다. 이러한 사례는 현 제도의 실효성 부재와 구조적 허점을 단적으로 보여주는 사례입니다.
현행 제14조 제4항은 "기성금 지급 사실이 존재하면 직불이 불가능하다"는 구조를 사실상 전제하고 있으며, 이는 원도급사의 전용이나 기망행위를 고려하지 않는 매우 형식적인 해석입니다. 법적 해석의 기계화는 현실에서의 억울한 피해를 양산하며, 직불제도라는 장치가 사실상 제 기능을 하지 못하도록 만들고 있습니다.
📌 공정위, 조달청, 국토부 등 관계부처의 조속한 제도 개정을 요청드립니다.
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